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“双一流”建设背景下高校财务面临的挑战与机遇
2016-12-16     编辑:管理员   来源:   查看:    字体:【

2016年10月25-27日,由北京大学中国教育财政科学研究所和中国教育发展战略学会教育财政专业委员会联合主办的“第二届中国教育财政学术研讨会暨2016年中国教育发展战略学会教育财政专业委员会年会”在北京大学中关新园举行。年会“‘双一流’建设背景下高校财务面临的挑战与机遇”分论坛于10月25日下午举行。该分论坛由教育财政专业委员会常务理事、北京国家会计学院副院长王守军研究员担任主席,特邀中国财政科学研究院张绘副研究员、武汉大学总会计师应惟伟、北京师范大学财经处处长杜育红教授、华中科技大学总会计师湛毅青教授进行主题发言,王守军研究员最后做总结发言。大家共同就“双一流”建设背景下高校财务管理面临的新挑战、高校资源配置、高校预算管理模式改革、高等教育投入与问责机制改革等问题进行了探讨和交流。

一、经济新常态背景下“双一流”建设投入面临挑战

与会者们都提到了目前高等教育发展的宏观经济背景,即经济新常态,并认为在财政收入增速低迷这一背景下,高等教育可持续发展面临挑战,“双一流”建设财政保障面临较大压力。尤其是高等教育经费来源多元化格局远未形成,绝大部分高校在经费上仍然依靠财政拨款。北京国家会计学院副院长王守军研究员认为,在无法依赖高速大规模财政投入的情况下,高等教育投入机制转型是必然的、不可避免的。

王守军研究员在“新常态下我国高等教育投入与问责机制改革”的发言中指出,为保证高等教育可持续发展以及“双一流”建设的可持续,关键在于:

(1)调整机制以引导资源投入多元化。“双一流”高校要坚持办学宗旨与办学特色,面向国家、社会、市场需要,争取社会各界的投入,政府应鼓励学校收入来源的多元化,以财政资金撬动社会投入、放大财政投入效果。可以采取的方式包括:形成合理的学费价格体系,鼓励开放办学和国际化办学,允许学校通过公开市场发债,引导科技成果转化等。

(2)下放权力以提高资源投入效率。通过取消经费使用方面的不必要、不合理限制,将资源配置的权力和责任落实给学校,鼓励学校统筹资源,减少冗余和浪费。可以考虑调整的政策包括:完善高校资产出租出借管理规定,放宽高校资金保值增值的限制政策,妥善解决校办产业等风险较高资产的风险控制和规范治理问题,在后勤和支持体系中通过“外包”来合理利用社会资源等。

(3)鼓励积累以纾解资源投入压力。通过管理改进,激励高校节约经费、提高效率,不断地积累资金,形成抗御风险的能力,减轻对政府的过度依赖。资源配置机制改革可以考虑:建立资源有偿使用机制,鼓励节约形成积累的机制,探索“责任中心管理”等措施,研究和解决高校非营利机构的免税地位问题等。

二、基于内涵发展的高校资源配置逻辑

中国财政科学研究院张绘副研究员做了题为“‘双一流’后要以财政治理的理念推动高等教育创新发展”的发言,她认为,在取消“211”、“985”项目后,在“双一流”建设之时,切不可走以前的老路,以行政指令来划分各层次大学和学科等级,固化已有的办学格局,而应该在科学推动高等教育人、财、物等资源配置的体制机制改革的基础上,在高等教育有效竞争和合理发展之间找到平衡。王守军研究员提到,我国建设“双一流”存在“时空压缩”的紧迫性,在较短的时间内,如何通过好的政策和机制鼓励内涵发展和质量提高,切实取得建设成效,使资源投入各方获得持续支持的信心,是十分重要的。他指出,在高校中要大力探索资源配置机制改革,不断改进内部资源配置,“向管理争取效益”。

北京师范大学财务处处长杜育红教授针对“大学资源配置的逻辑与内涵发展”进行了发言。基于对哈佛大学办学逻辑的分析,结合十八大提出的高等教育内涵式发展,他提出了基于内涵发展的大学资源配置逻辑。即坚持两个原则,一是财事结合原则,即预算与计划职能相结合;二是权责统一原则,即大学与院系权责有效配置。具体而言,在人力资源、科研资源和社会服务资源配置上,应该按照以下逻辑进行:

1.以教学为主配置人力资源。以教学为主设置教学科研岗,以项目为主聘用专职科研岗,以自筹经费为主聘任各类辅助岗位,区分本科、硕士、博士的人力资源意义。在教学资源配置改革方面,要将资源投入方向从课程、专业、名师转到教学过程本身、学生本身。包括加大对日常教学本身的投入:课堂教学、实验、辅导;加大对实践实习投入:实践基地、国际交流;加大对学生资助的投入:奖学金、助学金、“三助”;加大教学资源内部交易改革:通识教育的制度支撑。

2.以成本为基础配置科研资源。在科研资源配置改革方面,遵循以下几个逻辑:(1)终身教职的逻辑:自律、旨趣与原创;(2)科研团队组织的逻辑:科层组织与项目聘任;(3)科研成本核算的逻辑:间接费用与时间购买。

3.以需求为导向配置服务资源。社会服务是大学教学、科研能力的延伸,教学服务即各类培训;科研服务即应用类产品研发、政策咨询、知识与技术的应用。在社会服务资源配置改革方面,要发挥市场机制的作用。

三、基于战略与绩效改革高校预算和管理体制

张绘副研究员提出,要以财政治理的理念推动高等教育创新发展。在“双一流”建设背景下,高等教育等级森严的财政拨款制度,将由更加具有开放性和竞争活力的绩效评价体系为杠杆,建立激励约束机制,鼓励公平竞争,强化目标管理,突出建设实效,以有利于支撑知识强国的创新型高校群的建设。她指出,高校发展转型要实现突破,需要构建全面预算管理体系。通过建立清晰明确的管理框架,将高校的发展战略、组织目标、具体的预算经费安排以及绩效评价和考核问责联系起来,进一步为实现今后高等教育推行绩效预算拨款打好基础。一是发展战略要定位清楚,高校所有的功能都应该最终围绕着推动基础科研创新、服务社会发展,满足市场需求,进一步促进产业转型升级的目标上来。二是应围绕战略来组织管理各个部门和院系,并在预算安排上依据战略目标来调整。而财务工作的目标就是为学校发展战略的实现提供财力支撑和服务保障。

武汉大学总会计师应惟伟的主题发言是“‘双一流’进程中高校财务面临的八大挑战”。他提出,在“双一流”建设经费投入背景下,公众对于经费使用效益会日益关注,提升预算管理水平是必要的选择。华中科技大学总会计师湛毅青教授在“‘双一流’目标导向下高校预算管理模式改革研究”的发言中强调,预算管理应以“双一流”建设目标为导向,按照“订规划、配资源、核绩效、奖先进”的程序,使得大学的整个预算管理形成一个闭环。规划编制时应遵循资源制约规划,资源配置时则应遵循规划带动资源,预算内容应与规划相结合,实现财随政走;预算对象应充分考虑学校的管理体制与运行机制,按照财权与事权相结合的原则,实现钱随事走;预算执行过程应遵循内部控制要求,确保资金用于指定用途,实现行随规走;预算执行结果应进行绩效评价,并奖罚分明,实现奖随效走。

应惟伟总会计师提出,绩效的衡量是动态优化预算的前提,但也是难题。高校有四个方面的职能:人才培养、科学研究、服务社会、文化传承四个维度,如何统一衡量其绩效?另外,他还提醒人们注意,在“双一流”的政策刺激之下,高校容易过分追求短期绩效,这可能影响长期战略目标的实现,甚至出现没有长期战略的现象。“双一流”指挥棒容易导致高校片面追求科研成果数量,而忽视教学与宽松自由氛围的营造。

四、校院两级财务管理体制下预算管理和资源配置

应惟伟总会计师提出,在“双一流”建设背景下,高校财务管理面临的挑战之一是如何提高经费的使用效益,如何提升学院的财务激励?他指出,现在有两个体系,一是以武汉大学为代表的校院两级财务管理体系,资金放在学院,学院有很大的自主权;二是在高校中更加普遍的一级财务管理体系。他提出,是不是一级管理体系在预算执行方面更有执行力,而二级体系在资金使用上更有效率,因为基层院系更掌握信息,更了解钱应该花在哪里。如果是这样,那么在高校财务管理体制上,未来的发展趋势是否会由一级管理体系向二级管理体系转变?

湛毅青总会计师在发言中提到了两种预算管理模式:一种是传统预算模式,即校办院,收入全部计入学校,学校向学院分配资金,学院无偿使用学校分配的资金,学校实现总体收支平衡;一种是责任中心预算(RCB)模式,即院办校,收入计入创造收入单位,如:学院,学院要按照完全成本核算原则,既承担学院的直接成本,也分摊学校的公共设施与综合管理等成本,各个学院各自达到收支平衡。她介绍了美国高校RCB管理改革的成效,一方面,该改革激励了规划编制、成本效益和收入产生,增加了局部的责任和权力,增加了灵活匹配收入流与变化的项目需求,更加专注各类资金,增加了各管理层的受托责任;另一方面,减少了僵化的资源分配过程,减少了学校高层参与预算细节的情况,减少了对高校财务的神秘感和不信任,减少了各管理层“不用即失”的心态。王守军研究员也提到,高校可以通过探索“责任中心管理”等措施,将资源配置责权进一步下移给院系,以提高资源配置效率。

湛毅青总会计师还提出,高校校部和院系的事权划分不是一个单纯的财务管理问题,而是高校治理问题,高校首先要根据权责统一的原则,做好校部与院系事权的合理划分,再按照事权与支出责任相结合的原则来分配预算资源。

五、扩大高校财务自主权和完善问责体系

高校财务自主权和问责体系也受到了与会者们的关注。对于近几年高等教育投入的基本支出与项目支出结构调整中,基本支出和能够统筹使用的项目支出的比重上升这一基本趋势,与会者们表示赞同。针对最近国家出台的科研经费使用自主权下放政策,应惟伟总会计师认为政策导向变化不小,科研经费管理如何“放”,需要掌握好分寸。王守军研究员认为,该政策的本质要求就是经费使用者守住经费使用“真实合法相关”的底线,在这个基础上可以按照科学研究的需要来使用经费;而经费监管者需要得到经费使用“真实合法相关”的合理保证,其余不再干预经费的使用。

王守军研究员提到,在经费使用放权的同时,需要完善经费使用监管体系。不能过分依赖外部控制,忽视内部自律,外部控制要通过内部治理发挥作用。他强调,需要完善问责体系以增强资源投入者的信心:通过完善高校治理能力和治理体系建设,解决财政投入的问责机制难题,做到公开透明和阳光财务,让广大人民群众放心投入。他认为,经费使用者和经费监管者的关系要从完善高校治理体系、促进政策合理化、落实各级管理责任和完善监督体系四个层面进行调节。

六、高校薪酬体系也面临挑战

王守军研究员指出,我国建设世界一流大学面临的是全球竞争,是在国际范围内争夺人才、争夺资源、争夺机会,办学过程中的主要要素价格可能是发达国家的价格,如果不得不采取国际价格水平或远超国内的成本水平进行投入,在某些方面代价高昂或成本高企,政府、社会和国内其他高校都可能有质疑和不解,直接影响各方面支持的态度和力度。应惟伟总会计师提到,在“双一流”建设背景下,高校之间展开激烈的人才争夺战。大学之间的薪酬差异不断变化,大学内部不同人才之间的薪酬结构经常调整。这种混乱局面在近年有所加剧。高校如何保持适度定力,薪酬体系如何相对稳定,对于高校财务工作是个重大挑战。张绘副研究员还提出,要改革高校人员薪酬和岗位制度,应尽快建立起促进高等教育人才流动的体制机制,加快高校科研人员在企事业单位之间的合理流动,完善相应的社保转移接续制度。


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